2021-07-28 5324 0
導讀：
入汛以來，我國多地降雨量激增，一些地方的降雨量甚至突破了歷史極值。其中尤以河南等地發(fā)生的洪澇災害最為嚴重，給城鎮(zhèn)居民人身及財產(chǎn)安全帶來了很大的威脅。在網(wǎng)絡(luò)上，許多鄭州地鐵被淹的視頻和圖片流傳，看罷令人揪心。當我們在為河南加油、為逝者哀思的同時，也應(yīng)該未雨綢繆、未焚徙薪，思考如何進一步提高地鐵等地下空間的防汛能力。
為此，我們整理了部分日本地鐵的洪水防治經(jīng)驗，希望能帶給大家一些啟示。
#01 為什么說地鐵被淹危害大？
7月20日晚，由于雨勢過大、進水過多，鄭州地鐵5號線站內(nèi)積水嚴重，500多名乘客在地鐵內(nèi)被困超過3個小時。最終造成12人經(jīng)搶救無效死亡、5人受傷，令人扼腕嘆息。
為什么地鐵被淹后會造成如此大的危害？其實，不同于地面空間，地下空間遭受洪水災害后主要有以下幾個特征[1] ：
一是疏散線路有限。當洪水倒灌進入地下空間時，地下人員疏散出口與水流入口必然重合，人員逆水流疏解時難度極大，且極易發(fā)生危險。
二是災害發(fā)生迅速、反應(yīng)時間短。由于地下空間與地上空間隔絕，處在地下空間的人員對地面情況掌握較少，在主觀判斷上容易出現(xiàn)遲緩。一旦出現(xiàn)出入口被淹的情況，地下空間會迅速被淹沒。此時如果水深超過一定水平，還會存在因水壓差別造成無法開門的情況。
三是浸水停電導致各種設(shè)備停運的可能性極高。地鐵機電設(shè)備往往設(shè)在地下，浸水后電力系統(tǒng)會遭到破壞，這就會造成運行的列車停運（且位置極有可能在隧道而非站臺內(nèi)）、地下空間能見度降低、自動門無法開啟、防水門無法關(guān)閉、排風換氣系統(tǒng)癱瘓而導致人員窒息等多種問題，給人員疏散帶來了極大困難。
這也就很好地解答了網(wǎng)絡(luò)上很多人的疑問：為什么地鐵不停運？為什么會困在車廂內(nèi)部？為什么有人不出站要往回走？
#02 日本的境遇
作為一個全境都處于環(huán)太平洋地震帶、各類災害頻發(fā)的國家，日本對于自然災害防治工作相當重視，從中央到地方都制定了相當完善的自然災害防治規(guī)劃和政策體系。其中洪水災害的防治工作就是其中重要的一項。
日本原本就是暴雨多發(fā)的國家。據(jù)統(tǒng)計，東京年平均降水量為1543毫米，是世界平均水平的2倍[2]。尤其近年來，隨著氣候變化的加劇，日本大規(guī)模降雨的現(xiàn)象顯著增多。進入21世紀，1小時降雨量超過50mm的降雨次數(shù)大幅度增加，2004年-2018年年均發(fā)生次數(shù)是1976年-1989年的1.4倍。
除了受降雨增多的影響，日本本身山地和河流較多，水系復雜，且不少河流的河道寬窄不同，因此遇到特大暴雨時水位容易迅速上漲，引發(fā)泛濫和決堤，進而淹沒城市。因此，日本地鐵被淹沒的事件也時有發(fā)生。
以下是日本國土交通省統(tǒng)計的近幾十年來地鐵遭受洪水災害的情況。
在這樣的背景下，日本將地鐵和地下空間的洪水防治作為一項十分重要的課題，不斷地通過完善體制機制、增加優(yōu)化設(shè)施、全面普及教育等方式來改進地鐵和地下空間的防汛措施。
#03 日本的做法
（一）不斷完善地下空間防汛機制
完善的法律體系和應(yīng)急機制是日本能夠平穩(wěn)開展災害防治工作的基礎(chǔ)和前提。每當遭遇重大災害事故后，日本政府都會迅速出臺災害相關(guān)法律，并且根據(jù)實際情況不斷修訂和完善，從法律制度上保障災害治理的有序進行，具有明顯的事后立法特征[3]。
比如1959年的伊勢灣臺風災害發(fā)生后，日本在1961年就迅速出臺了《災害對策基本法》，并將其作為日本災害治理的基本法律。該法從頒布至今已經(jīng)經(jīng)過了多次的修訂和完善。
因此，1999年福岡市博多站發(fā)生的地鐵被淹沒事件后，日本也開始更加重視地下空間的防汛工作，主要從以下幾個方面完善了地下空間的防汛機制：
1.修訂法律，完善地下空間防汛的法律保障
一方面，《災害對策基本法》將洪水暴發(fā)時地下空間的防汛工作納入其中，從法律保障、財政制度等方面予以保障。另一方面，日本先后修訂了《水防法》和《消防法》，要求地下空間所有者必須制定避難和防水的措施計劃，并按要求安裝擋水設(shè)施，確保發(fā)生洪水時人員可以迅速逃離。
2.構(gòu)建綜合防災體系
日本通過加強組織建設(shè)，構(gòu)建了自上而下一體的防災體系。
一是建立各層級綜合防災中心。日本各級政府都建立了跨部門、跨地區(qū)、跨領(lǐng)域的綜合防災減災中心，協(xié)調(diào)政府各部門和動員社會力量，為開展科學減災和加強重大災害緊急救助能力提供組織保證。
二是實施防災會議制度。從中央到地方建立起嚴密的防災組織體系，形成了規(guī)范的由政府負責的防災領(lǐng)導機構(gòu)。針對地下空間防汛工作，國土交通省成立了地下空間淹沒對策審查委員會，對地鐵和地下空間被淹事件進行深刻反思，并指導制定防汛對策。
除了中央部門層面，各地方分別組織成立相應(yīng)會議制度，將管理者、地下空間擁有者和周邊單體建筑擁有者全部納入其中，聯(lián)合制定適合當?shù)氐膽?yīng)對措施。如大阪市地下空間淹沒對策協(xié)議會（市級層面）、澀谷地下城等浸水對策計劃協(xié)議會（街道層面）。
三是制定防災基本計劃。中央制定防災基本計劃，地方制定地方防災計劃，涉及災害治理的部門制定防災業(yè)務(wù)計劃，甚至各公司也會制定計劃，形成上下分工明確、責任清晰、相互銜接、多方協(xié)作的防災計劃體系。
3.發(fā)布多種指南，統(tǒng)籌指導各方做好地下空間防汛工作
國土交通省先后制定發(fā)布了《地下空間淹沒對策制定指南》、《地下空間防淹沒設(shè)備設(shè)施使用指南》、《地下街?地下鐵防災工作計劃》、《地下空間安全避難計劃制定指南》（依據(jù)《海嘯防災區(qū)建設(shè)法》制定）等一系列指南；東京都政府也發(fā)布了《東京都地下空間淹沒對策指南》。
各層級發(fā)布的指南內(nèi)容豐富、可讀性強，既對地下空間防汛工作起到了較好的支撐，也各部門便于宣傳和講解使用。
（二）多種防水措施協(xié)同發(fā)揮作用
地鐵防汛最重要的是避免水流入地下空間。這說起來容易但做起來很難。因為地鐵地下空間與地面空間的連通口有很多，除了地鐵站的出入口，還有通風口、井口（軌道線路上地上和地下的分界口）等。
除了在地鐵出入口設(shè)置臺階外，日本針對不同類型的地上地下連通口，常備了不同的防水措施，通過多種方式協(xié)同發(fā)揮作用。
1.出入口擋水
日本的出入口的擋水設(shè)施有很多種，目前在用的主要有三大類：
一是可移動型的，如沙袋、水袋、擋水板、片式伸縮門等，主要用于應(yīng)對較小的水量，漏水可能性大；
二是固定型的，如固定擋水板、防水門等，其中防水門可封閉地下空間，用于阻擋較大水量，但仍有漏水的可能；
三是防水結(jié)構(gòu)體，這種結(jié)構(gòu)通常和站體一體打造，幾乎可以做到完全防水。
目前，東京地鐵對147個站、792出入口中的537個出入口安裝了擋水板；在11個站的54個出入口安裝了防水門。
2.通風口防水
通風口防水有兩種方式：
一是設(shè)置防水感應(yīng)和擋水裝置，主要作為地面通風口的擋水措施。通常在通風口處設(shè)置防水感應(yīng)器，當感應(yīng)器感應(yīng)水量達到一定標準時會自動拉起防水門、封閉通風口，阻擋洪水進入地下空間。東京地鐵951個地面通風口有907個都安裝了這一裝置。
二是設(shè)置通風塔。通過建造通風塔來抬高通風口位置，并將通風口設(shè)置在通風塔側(cè)面，以此來達到防水的效果。值得一提的是，日本的建筑師還對通風塔進行了各種各樣的設(shè)計，使其不僅具備通風、隔音的效果，還成了城市中一處處別具特色的景觀。
3.井口防水
針對井口所處地勢的高低，防水也會采取不同的措施。
對所處地勢較高的井口，在前方一定距離內(nèi)設(shè)置一定高度的擋水墻即可有效防止水流倒灌。
對所處地勢較低的井口，需要設(shè)置防水門。不同于地鐵站出入口的防水門，設(shè)置在井口的防水門十分巨大，且關(guān)閉時需要提前終止列車運行、停電、處理架線等，因此通常提前一個小時便開始準備。
（三）花大代價建造地下儲水設(shè)施
俗話說，千里之堤毀于蟻穴。堵得再嚴實，一個小小疏漏都可能讓洪水涌入地下空間。因此，除了想方設(shè)法把水擋在地下空間以外，也要做好洪水流入后的危機應(yīng)對。建造地下儲水設(shè)施就是關(guān)鍵一招。
東集電鐵澀谷站借助車站周邊城市更新、站點周邊地區(qū)土地規(guī)劃改造的機會，在地鐵站綜合體下方建造了巨大的儲水設(shè)施，用來應(yīng)對近年來不斷增加的暴雨侵襲。整個工程前后耗時近10年，花費達到631億日元（約37億人民幣）。
儲水設(shè)施位于澀谷站東口廣場下方，是一個深25米、南北寬45米、東西寬22米、深約25米的大型結(jié)構(gòu)體。該設(shè)施可臨時儲水4000噸，可應(yīng)對單小時降雨量超過75mm的特大暴雨。暴雨過后，便可用水泵將水排入城市下水道。
（四）大力推行全民防災教育
重大災害發(fā)生后，受災地區(qū)對消防、醫(yī)療救助、人員搜救和維持治安的公共服務(wù)需求急劇上升，因此往往災害規(guī)模越大、公共救助服務(wù)越有可能無法滿足實際求援需求。
1995年阪神大地震救援主體的調(diào)查結(jié)果顯示，34.9%的人依靠自救獲生、31.9%的人依靠家人獲救、28.1%的人依靠朋友和鄰居獲救，依靠救援隊獲救的僅有1.7%[4]。
因此，阪神大地震后，日本社會開始形成一種共識，即必須依靠本人和家人的力量來保障生命財產(chǎn)安全的“自助”，依靠鄰居互助及民間組織、志愿者團體等力量互相幫助、共同進行救助救援活動的“共助”，和由國家、都道府縣、市町村、行政相關(guān)組織等公共機構(gòu)進行救助救援活動的“公助”必須協(xié)同一致，發(fā)揮合力，才能將災害損失降低到最小范圍。而且，這一共識還被寫入了《災害對策基本法》。
為了提高每個人的防災意識，日本政府下大力氣推動防災教育工作。比如中央防災會議設(shè)立了“防災推進國民會議”，以此為中心在全社會開展多項提高國民“自助”“公助”意識的防災教育活動。與此同時，各級防災責任主體每年還會聯(lián)合企業(yè)、民間社團等定期開展各種防災演練，通過訓練加強防災教育。
這一系列工作的效果是顯著的。2002年內(nèi)閣府實施的“自助、共助和公助中應(yīng)該重點實施的防災對策”輿論調(diào)查結(jié)果顯示，24.9%的人回答應(yīng)該重點實施“公助”，但是在2017年調(diào)查中這項回答減少了6.2%。另一方面，回答“自助”的人從2002年的18.6%提高到了2017年的39.8%，回答“共助”的人從14.0%提高到了24.5%[5]。
#04一些啟示
從日本經(jīng)驗來看，我們可以得到以下三點啟示：
一是深刻吸取教訓，不斷在反思中填補漏洞。從日本地鐵防汛機制乃至整個國家防災體系的構(gòu)建過程來看，正是通過對過往災害事故的不斷反思，才推動了日本政府不斷填補法律體系和體制機制空白，使各類災害防治的應(yīng)對基本都可以做到有法可依。除了完善法律體系，還需要對發(fā)生事故的原因進行反思，不斷排查風險隱患、補齊補足補強防水設(shè)施；持續(xù)調(diào)整完善應(yīng)急預案。
二是具備堅定決心，通過改造更新實現(xiàn)完善自我。澀谷站及周邊區(qū)域歷史上多次被淹，但政府和私鐵公司抱定改造決心，耗時近10年、花費37億也建成了龐大的地下儲水設(shè)施。不止于此，日本主要都市圈龐大的軌道交通網(wǎng)絡(luò)都是經(jīng)過幾十年、堅定不移的大規(guī)模改造更新才有了今天的成果。所以，在城市發(fā)展過程中，各類設(shè)施絕非一成不變，我們應(yīng)抱有發(fā)展的眼光、保持堅定的決心，不斷結(jié)合城市發(fā)展需求實施改造更新、實現(xiàn)自我完善。
三是重視防災教育，構(gòu)建多元主體參與的災害治理體系。翻閱鄭州地鐵乘客被困后相關(guān)報道的網(wǎng)絡(luò)評論不難發(fā)現(xiàn)，大部分民眾還缺乏基本的災害應(yīng)對知識。同時，大部分人也過分依賴外部救援，缺少“自助”和“共助”意識。這一點與日本等發(fā)達國家還存在較大差距。因此，我們必須非常重視防災教育工作，通過內(nèi)容豐富、形式多樣的宣傳科普，讓更多人具備防災意識。尤其是對中小學生和弱勢群體的科普至關(guān)重要。
參考文獻
[1]地下空間淹沒對策指南，日本國土交通省。
[2]國外暴雨災害防御及中國取向建議，生態(tài)環(huán)境部宣傳教育中心。
[3]熊淑娥. 日本災害治理的動向、特點及啟示——2018年版《防災白皮書》解讀. 日本研究. 2019 (02).
[4]2014年防災白皮書，日本內(nèi)閣。
[5]2018年防災白皮書，日本內(nèi)閣。
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